Thời gian qua, đầu tư công đã đóng góp rất lớn vào sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước, đặc biệt là các công trình cơ sở hạ tầng quan trọng. Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và đầu tư, trong năm 2019, đầu tư công chiếm 10,7% tổng giá trị GDP cả nước, khoảng 32% tổng mức đầu tư toàn xã hội. Dù chiếm tỷ trọng lớn nhưng tình trạng giải ngân đầu tư công nhiều năm qua còn chậm, gây tác động không nhỏ tới tốc độ tăng trưởng chung của cả nền kinh tế.
Thực trạng đáng báo động
Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, giải ngân 9 tháng đầu năm 2019 ước đạt 192,1 nghìn tỷ đồng, bằng 45,17% so với kế hoạch Quốc hội giao và bằng 49,14% so với kế hoạch Thủ tướng Chính phủ giao, thấp hơn cùng kỳ năm 2018. Trong đó, giải ngân vốn trái phiếu chính phủ (TPCP) và ODA đều đạt thấp. Có 07 bộ, ngành và 14 địa phương có tỷ lệ giải ngân đạt trên 70%, trong đó, 04 bộ ngành và 04 địa phương có tỷ lệ giải ngân đạt trên 80%. Nhiều bộ, cơ quan trung ương và địa phương có tỷ lệ giải ngân vốn dưới mức bình quân chung; có 31 bộ, cơ quan trung ương và 19 địa phương có tỷ lệ giải ngân đạt dưới 50%, trong đó, 17 bộ, cơ quan trung ương và 01 địa phương có tỷ lệ giải ngân đạt dưới 30%.
Ảnh minh họa, nguồn Internet
Tỷ lệ giải ngân thấp làm giảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công, ảnh hưởng đến các ngành, lĩnh vực, tăng trưởng kinh tế, việc triển khai các chính sách tài khóa, tiền tệ đến môi trường đầu tư, kinh doanh và các hiệp định đã ký kết. Tại Hội nghị trực tuyến toàn quốc về thúc đẩy phân bổ và giải ngân vốn đầu tư công năm 2019, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc nhận định, tình trạng chậm giải ngân vốn đầu tư công từ chục năm qua đã tạo ra nút thắt cổ chai đối với nền kinh tế, gây ra rất nhiều hệ lụy, trong đó có bốn hậu quả lớn. Thứ nhất, giải ngân chậm làm ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế do vốn là một trong những yếu tố quan trọng của tăng trưởng GDP. Thứ hai, vốn đầu tư công là nguồn lực của các dự án lớn, phát triển cơ sở hạ tầng, là nguồn lực quan trọng nên khi bị chậm sẽ kéo lùi các dòng vốn tư nhân, đầu tư nước ngoài, huy động vốn đầu tư toàn xã hội, giảm uy tín quốc gia, niềm tin của các nhà đầu tư. Thứ ba, chậm giải ngân sẽ gây lãng phí lớn khi tiền nằm ở đó mà Chính phủ phải trả thêm chi phí vốn. Thứ tư, doanh nghiệp, xã hội, chủ đầu tư phải chịu nhiều chi phí đội lên, việc làm giảm đi, nợ nần tăng thêm và uy tín làm ăn giảm sút.
Nhìn chung, tỷ lệ giải ngân có xu hướng thấp trong những tháng đầu năm và tăng mạnh vào cuối năm. Bên cạnh nguyên nhân do tâm lý ngại làm thủ tục thanh quyết toán vốn nhiều lần của cả chủ đầu tư, ban quản lý dự án và nhà thầu nên chủ yếu thực hiện vào thời điểm kết thúc năm, thì xu hướng giải ngân tăng dần vào cuối năm còn do nguyên nhân cơ bản về tính chất đặc thù của chi đầu tư. Chi đầu tư đòi hỏi phải có một quá trình thực hiện và tích lũy giá trị khối lượng hoàn thành mới có thể thực hiện các thủ tục giải ngân vốn tại kho bạc, thậm chí có trường hợp hoàn thành toàn bộ gói thầu mới thực hiện thanh toán, đặc biệt là dự án mua sắm trang thiết bị. Cụ thể, ước thực hiện 9 tháng vốn đầu tư nguồn NSNN đạt trên 230 nghìn tỷ đồng, bằng khoảng 55% kế hoạch được giao, theo đó, có khoảng 38 nghìn tỷ đồng giá trị khối lượng thực hiện chưa làm thủ tục hoặc đang làm thủ tục giải ngân tại kho bạc. Nếu số vốn này được giải ngân hết, thì tỷ lệ giải ngân kế hoạch vốn 9 tháng sẽ cao hơn cùng kỳ.
Bên cạnh đó, niên độ ngân sách nhà nước là 1 năm, giao kế hoạch vốn đầu năm, quyết toán cuối năm, nên kế hoạch thực hiện, thi công xây dựng các công trình, dự án cũng phụ thuộc vào kế hoạch vốn. Sau khi được giao kế hoạch đầu năm, các cấp, các ngành mất nhiều tháng để triển khai kế hoạch hoạt động, kế hoạch đấu thầu, kế hoạch triển khai thực hiện, thi công để có khối lượng thực hiện tích lũy, kế hoạch đấu thầu được phê duyệt đầu năm thì phải đến giữa năm mới lựa chọn được nhà thầu và ký hợp đồng, việc tạm ứng vốn hợp đồng, hay giải ngân khối lượng thực hiện thường xảy ra vào thời điểm cuối năm.
Tỷ lệ giải ngân vốn TPCP và ODA thấp hơn nhiều so với cùng kỳ, chủ yếu là do năm 2019 phải thực hiện đồng thời với thủ tục điều chỉnh kế hoạch trung hạn, điều chỉnh hiệp định, nhiều dự án chưa kịp điều chỉnh để đi vào thực hiện, nhiều dự án TPCP vào chu kỳ cuối, kết thúc thực hiện và giải ngân, các dự án TPCP quy mô lớn như: Dự án đường Cao tốc Bắc - Nam, Cảng hàng không quốc tế Long Thành, các dự án hạ tầng giao thông... chiếm tới gần 50% tổng số vốn TPCP của kế hoạch năm 2019 nhưng tiến độ giải ngân rất chậm, nên đã ảnh hưởng lớn đến tỷ lệ giải ngân chung của cả nước.
Nguyên nhân chậm giải ngân
Trên cơ sở tổng hợp, cập nhật báo cáo của các bộ, ngành và địa phương về thực trạng giải ngân vốn đầu tư công chậm, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã nghiên cứu, phân loại về nguyên nhân của thực trạng trên. Theo đó, các nguyên nhân rất phong phú, đa dạng, có nguyên nhân gián tiếp, nguyên nhân trực tiếp,…
Về các nguyên nhân khách quan: Do một số vướng mắc về thể chế, pháp luật đầu tư công. Những vướng mắc này đã được nhận diện trong quá trình sửa đổi Luật Đầu tư công, nhưng do Luật mới chưa có hiệu lực nên những vướng mắc vẫn còn tồn tại, như: Công tác chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị dự án còn nhiều bất cập, chưa kỹ, chưa tốt dẫn đến dự án và kế hoạch phải điều chỉnh nhiều lần. Bên cạnh đó, thủ tục điều chỉnh chưa được đơn giản hóa, phải được xét duyệt qua nhiều cấp, thủ tục này phải chờ thủ tục kia, mất nhiều thời gian, chưa chủ động, linh hoạt. Một số quy định sau một thời gian thực hiện bộc lộ nhiều hạn chế cần được tháo gỡ như: Quyết định đầu tư phải trước 31/10 năm trước; Tiết kiệm 10% trên tổng mức đầu tư, cho phép giải ngân vốn 02 năm; Bãi bỏ quy định Thường trực Hội đồng nhân dân được ủy quyền,...
Bên cạnh đó, việc thực hiện các quy định của Luật đất đai, Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Luật bảo vệ tài nguyên môi trường... còn nhiều lúng túng, mất nhiều thời gian trong công tác giải phóng mặt bằng, còn một số vướng mắc về khiếu kiện đất đai; thủ tục phê duyệt thiết kế, dự toán công trình, lựa chọn nhà thầu kéo dài; việc thực hiện phân cấp chưa triệt để; sự khác biệt về thủ tục giải ngân, rút vốn giữa Việt Nam và các nhà tài trợ đối với các dự án ODA còn tồn tại...
Về các nguyên nhân chủ quan: Công tác lập kế hoạch chưa sát với thực tế và khả năng giao vốn, khả năng giải ngân vốn dẫn đến không phân bổ được hết số vốn kế hoạch, nhiều dự án được giao kế hoạch vốn lớn hơn khả năng giải ngân, tiên lượng khả năng hoàn thiện thủ tục đầu tư chưa chính xác, kịp thời nên không giao được kế hoạch... Đây là trách nhiệm của cả cơ quan tổng hợp và của các bộ, ngành, địa phương, rà soát không kỹ, nể nang, giữ nguyên đề xuất của bộ, ngành, địa phương mà không tham mưu, kiến nghị điều chỉnh phù hợp.
Thêm vào đó, công tác giao kế hoạch chậm, chưa phù hợp với yêu cầu tiến độ các dự án, bao gồm cả giao kế hoạch từ trung ương cho các bộ, ngành, địa phương và giao kế hoạch vốn của các bộ, ngành, địa phương cho các dự án cụ thể, dẫn tới các chủ đầu tư khó chủ động trong triển khai, thực hiện dự án; chưa quyết liệt trong việc hoàn thiện thủ tục đầu tư dự án, đề xuất phương án phân bổ chưa bám sát nguyên tắc, thứ tự ưu tiên.
Ngoài ra, công tác tổ chức triển khai thực hiện tại các bộ, ngành và địa phương còn nhiều bất cập; các cấp, các ngành chưa thực sự vào cuộc, công tác tuyên truyền đến người dân về chính sách bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng còn chưa đầy đủ, thiếu minh bạch, thiếu công bằng; một số chủ đầu tư chưa tích cực thực hiện các thủ tục thanh toán, quyết toán; năng lực chuyên môn của một số cán bộ quản lý dự án, tư vấn giám sát, nhà thầu... còn hạn chế.
Đồng thời, nguyên nhân giải ngân chậm nguồn vốn ODA có nhiều đặc thù, nhiều dự án phải thực hiện điều chỉnh hiệp định vay mặc dù dự án đã có khối lượng hoàn thành nhưng không thể giải ngân; công tác chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị dự án còn tồn tại bất cập, dẫn tới tính sẵn sàng của dự án thấp; một số dự án không được bố trí vốn đối ứng đầy đủ, kịp thời đã ảnh hưởng đến khả năng hấp thụ, giải ngân vốn nước ngoài; dự án sử dụng vốn hỗn hợp gặp vướng mắc về thủ tục cho vay lại, chậm ký hợp đồng cho vay lại.
Các nhóm giải pháp đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn đầu tư công
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, để đẩy nhanh tiến độ giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công năm 2019 như mục tiêu đã đề ra tại Nghị quyết số 01/NQ-CP, trong những tháng còn lại của năm 2019, cần tập trung vào 04 nhóm giải pháp sau:
Thứ nhất, nhóm giải pháp về thể chế nhằm tiếp tục tháo gỡ những vướng mắc liên quan đến các quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ, góp phần đẩy mạnh công tác phân bổ, giao kế hoạch, giải ngân vốn đầu tư công. Trong đó, trình Chính phủ xem xét, cho phép không áp dụng quy định dự án phải có quyết định đầu tư trước 31/10 năm trước, bao gồm cả nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư; không áp dụng quy định tiết kiệm 10% trên tổng mức đầu tư đối với các dự án sử dụng vốn TPCP; nghiên cứu để trình cấp có thẩm quyền cho phép giao kế hoạch năm 2020 theo hướng đổi mới, phù hợp với Luật Đầu tư công năm 2019, rút kinh nghiệm triệt để tình trạng giao chậm, giao nhiều lần như trước đây.
Thứ hai, nhóm giải pháp về chỉ đạo, điều hành, phối hợp, trong đó xác định các nhiệm vụ cụ thể của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, các bộ, ngành trung ương và địa phương trong toàn bộ các hoạt động liên quan đến phân bổ, giao kế hoạch và giải ngân vốn đầu tư công của kế hoạch năm 2019, trong đó, đặc biệt là tăng cường trách nhiệm trong công tác phối hợp giữa các cơ quan tổng hợp, cơ quan chuyên môn trong việc đẩy nhanh tiến độ, rút ngắn thời gian góp ý kiến, giải quyết các thủ tục liên quan đến phân bổ, giao kế hoạch, điều chỉnh kế hoạch, đăng ký thanh toán, xét duyệt hồ sơ thanh toán vốn tại kho bạc... Người đứng đầu các cơ quan, tổ chức phải có trách nhiệm trong việc lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc thực hiện và giải ngân vốn đầu tư công; phân công trong đội ngũ lãnh đạo chỉ đạo trực tiếp đối với một số dự án trọng điểm, có tỷ lệ giải ngân thấp của ngành, đơn vị, địa phương mình; kiên quyết xử lý các trường hợp cán bộ liên quan đến dự án có năng lực chuyên môn yếu, có biểu hiện nhũng nhiễu, tiêu cực, lợi ích nhóm làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và giải ngân của dự án.
Thứ ba, nhóm giải pháp về tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát phân bổ và giải ngân vốn đầu tư công, trong đó, các cơ quan chuyên môn về thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát cần vào cuộc để góp phần phát hiện, xử lý, tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc đối với công tác giải ngân, ngăn chặn những hành vi tiêu cực, vi phạm pháp luật, bảo đảm đầu tư công được công khai, minh bạch, hiệu quả; Hội đồng nhân dân và Đoàn Đại biểu quốc hội tại địa phương có trách nhiệm tổ chức các hoạt động giám sát chuyên đề đối với công tác giải ngân vốn đầu tư công ngay tại địa phương mình; phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức đoàn thể, các cơ quan truyền thông, báo chí trong công tác giám sát giải ngân vốn đầu tư công.
Thứ tư, nhóm giải pháp về chế tài, người đứng đầu các bộ, ngành, địa phương chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về kết quả giải ngân không chỉ cho năm 2019 và còn có trách nhiệm đối với dự kiến kế hoạch năm 2020 của đơn vị mình, trong đó, kiến nghị kiên quyết không bố trí vốn kế hoạch năm 2020 đối với các dự án sử dụng vốn NSNN (vốn trong nước) đến ngày 30/11/2019 giải ngân đạt dưới 50% kế hoạch vốn năm 2019 được giao đầu năm, trừ những dự án mua sắm trang thiết bị.
Hy vọng rằng, với tinh thần quyết tâm và triển khai đồng bộ các nhóm giải pháp trên, tình trạng chậm giải ngân vốn đầu tư công sẽ được khắc phục, đảm bảo nguồn vốn được đầu tư có hiệu quả, góp phần hoàn thành toàn diện các nhiệm vụ, mục tiêu của kế hoạch năm 2019 đã đề ra./.
TS. Trần Thị Thanh Hương
Học viện Ngân hàng