Chỉ số hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI) là ‘diễn đàn mở’ để người dân tham gia đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền, vận động chính quyền cải thiện cung cách phục vụ nhân dân ở nhiều phương diện của nền quản trị và hành chính, nhằm bắt kịp với tốc độ phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Nghiên cứu PAPI năm 2019 thu thập ý kiến của 14.138 người dân tham gia đánh giá về hiệu quả hoạt động của bộ máy công quyền trong năm qua, đã phần nào cho thấy bức tranh thực tế về hiệu quả của các cấp chính quyền trong đáp ứng nhu cầu và mong muốn của người dân.
Xu thế biến đổi điểm chỉ số PAPI qua các năm
Trọng tâm của khảo sát PAPI là đo lường hiệu quả quản trị và hành chính công ở Việt Nam. Từ năm 2011 đến nay, chỉ số PAPI liên tục đánh giá 6 lĩnh vực (được gọi là 6 lĩnh vực ‘gốc’), bao gồm (1) Tham gia của người dân ở cấp cơ sở, (2) Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định, (3) Trách nhiệm giải trình với người dân, (4) Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công, (5) Thủ tục hành chính công, (6) Cung ứng dịch vụ công. Từ năm 2018 đến nay, Chỉ số PAPI theo dõi thêm hai lĩnh vực mới, gồm (7) Quản trị môi trường và (8) Quản trị điện tử, đồng thời, bổ sung một số chỉ tiêu mới ở 6 chỉ số lĩnh vực nội dung gốc.
Ảnh minh họa, nguồn Internet
Chỉ số PAPI năm 2019 cho thấy sự cải thiện trong dài hạn và ngắn hạn của hầu hết các lĩnh vực quản trị và hành chính công tại Việt Nam. Điểm PAPI trung bình cấp tỉnh tăng trưởng ổn định, từ 34,5 điểm năm 2015 lên 37,4 điểm vào năm 2019, tăng trưởng gần 10% sau 4 năm.
5 trong số 6 chỉ số lĩnh vực nội dung gốc của chỉ số PAPI có xu thế biến đổi theo hướng tích cực trong 5 năm qua. Duy nhất lĩnh vực "Thủ tục hành chính công" gần như không thay đổi và giảm nhẹ trong năm 2019. Kết quả ở chỉ số này gây ngạc nhiên bởi đơn giản hóa thủ tục hành chính trong Chương trình tổng thể Cải cách hành chính nhà nước (PAR) là điểm nhấn trong nhiều nỗ lực cải cách ở Việt Nam từ năm 1995 tới nay.
Mức biến chuyển rõ rệt nhất quan sát được ở chỉ số nội dung "Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công" và "Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định". Sự cải thiện trung bình hàng năm ở chỉ số lĩnh vực nội dung "Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định" (ở mức 4,4%) và "Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công" (2,9%), lớn hơn đáng kể so với những nỗ lực cải cách trong 4 nội dung còn lại. Đây là sự ghi nhận kết quả của nhiều nỗ lực đổi mới, trong đó có nỗ lực giải quyết các vụ việc tham nhũng lớn và việc ban hành và thực hiện Luật Tiếp cận thông tin 2016 và Luật Phòng, chống tham nhũng 2018.
3 chỉ số lĩnh vực nội dung gồm "Trách nhiệm giải trình với người dân" (với mức gia tăng đạt 1,8%), "Tham gia của người dân ở cấp cơ sở" (đạt 1,1%) và "Cung ứng dịch vụ công" (đạt 1,2%) có mức cải thiện khiêm tốn hơn nhưng ổn định qua thời gian.
Chỉ số lĩnh vực nội dung ‘Thủ tục hành chính công’ cũng biến động theo chiều hướng tích cực, song có mức tăng trưởng thấp hơn đáng kể, dao động quanh điểm trung bình 0,2%, chậm hơn nhiều so với 5 chỉ số lĩnh vực nội dung còn lại.
Ở cấp tỉnh, có tới 62 trong số 63 tỉnh/thành phố đạt kết quả chỉ số PAPI Gốc (tổng hợp từ 6 chỉ số nội dung ban đầu) tăng dần qua các năm. Đây là kết quả rất đáng khích lệ, ghi nhận những nỗ lực của chính quyền các cấp trong việc cải thiện hiệu quả quản trị và hành chính công. Trong đó, Trà Vinh và Cao Bằng là hai tỉnh tăng điểm cao nhất, với giá trị gia tăng trung bình đạt trên 2,9%. Đáng chú ý, khá nhiều địa phương có tốc độ tăng trưởng Chỉ số PAPI gốc, tập trung nhiều nhất ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long và miền núi phía Bắc. Điều này cho thấy những tỉnh có điều kiện phát triển khó khăn hơn, với dân số nông thôn lớn hơn cũng có khả năng cải thiện.
Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công
Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công là lĩnh vực cải thiện mạnh mẽ nhất. Kết quả từ cảm nhận của người dân cho thấy tham nhũng, nhũng nhiễu có xu hướng thuyên giảm kể từ năm 2015 ở cả cấp quốc gia và cấp cơ sở. Ở cấp quốc gia và cấp xã, tỷ lệ người dân cho rằng, tham nhũng năm 2019 có xu hướng giảm cao hơn so với năm 2018 khoảng 5%. Bên cạnh đó, cảm nhận hoặc trải nghiệm của người dân khi sử dụng một số dịch vụ công cho rằng, tham nhũng vặt cũng đã giảm. Tình trạng đưa và nhận hối lộ ở bệnh viện công tuyến huyện đã giảm xuống gần với mức 0%.
Tuy nhiên, mặc dù có một số cải thiện, khoảng 20% đến 40% người dân tiếp tục cho rằng tham nhũng vẫn tồn tại trong nhiều hoạt động của khu vực công. Trải nghiệm của người dân với việc phải đưa "lót tay" khi làm thủ tục xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất năm 2019 hầu như không khác so với một vài năm trước. Vì vậy, cảm nhận và trải nghiệm tích cực hơn của người dân về tham nhũng trong những năm gần đây không có nghĩa là tham nhũng đã được giải quyết triệt để ở tất cả lĩnh vực PAPI đo lường.
Thủ tục hành chính công và Quản trị điện tử
Lĩnh vực ít cải thiện nhất là Thủ tục hành chính công. Khác với phản ánh tích cực của doanh nghiệp về những cải thiện trong tiếp cận dịch vụ hành chính công và làm ăn kinh doanh thông qua chỉ số năng lực cạnh tranh tỉnh cấp tỉnh (PCI), kết quả phân tích dữ liệu PAPI 2019 cho thấy người dân phản ánh một thực tế đa dạng. Kết quả nội dung thành phần của chỉ số ‘Thủ tục hành chính công”- chỉ số lĩnh vực nội dung đo lường mức độ hài lòng của người dân khi xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; xin chứng thực, xác nhận của chính quyền địa phương, xin giấy phép xây dựng và làm thủ tục hành chính ở “bộ phận một cửa” cấp xã/ phường - hầu như không có sự cải thiện. Điều này cho thấy những nỗ lực đơn giản hóa thủ tục hành chính có tác động lớn hơn từ quan điểm của doanh nghiệp so với quan điểm của công dân. Phân tích sâu kết quả khảo sát PAPI cho thấy, dịch vụ hành chính công phục vụ người dân chưa cải thiện nhiều, một phần là do việc triển khai chính quyền điện tử nhằm đơn giản hóa quy trình, thủ tục cho người dân chưa đồng đều. Khảo sát chỉ ra, tỷ lệ người dân tìm hiểu thủ tục chứng thực, xác nhận qua cổng thông tin điện tử tăng chưa đầy 1% và tỷ lệ công dân tìm hiểu thủ tục xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất qua cổng thông tin điện tử đã giảm đi 3% trong năm 2019. Vì vậy, các cấp chính quyền cần đẩy mạnh thực hiện dịch vụ hành chính công trực tuyến phục vụ người dân nhằm cải thiện chỉ số này trong thời gian tới.
Điều kiện kinh tế hộ gia đình và những vấn đề đáng quan ngại của người dân
Theo kết quả khảo sát PAPI 2019, điều kiện kinh tế hộ gia đình của nhiều người dân Việt Nam có chiều hướng cải thiện hơn. Căng thẳng trong quan hệ thương mại giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc thời gian qua đã góp phần gia tăng đầu tư nước ngoài vào Việt Nam và đóng góp cho xu thế tích cực đó. Tuy nhiên, nghiên cứu PAPI cũng chỉ ra rằng, khu vực nông thôn có thể không được hưởng lợi từ đầu tư nước ngoài và thương mại gia tăng như khu vực thành thị. Những người trả lời làm việc trong khu vực phi nông nghiệp cho rằng, điều kiện kinh tế của họ tiếp tục cải thiện, nhưng những người trả lời làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp không chia sẻ quan điểm này.
Bên cạnh đó, khảo sát PAPI tiếp tục nghiên cứu những vấn đề người dân mong đợi Nhà nước tập trung giải quyết. Kết quả phân tích dữ liệu năm 2019 cho thấy, đói nghèo tiếp tục là vấn đề đáng quan ngại nhất. Phân tích nhân tố tác động cho thấy, sự tương quan giữa mối quan ngại về đói nghèo và điều kiện tiếp cận bảo hiểm xã hội của người trả lời. Trong số những người có bảo hiểm xã hội, 18% cho rằng Nhà nước cần tập trung giảm nghèo; trong khi đó, những người không có bảo hiểm xã hội, 27% chia sẻ quan ngại về đói nghèo. Những người làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp có rất ít điều kiện tham gia vào bất kỳ loại bảo hiểm xã hội nào. Đây cũng là lý do quan trọng khiến những người làm trong lĩnh vực nông nghiệp lo ngại bị rơi vào nghèo đói trong tương lai.
Bên cạnh đói nghèo, ô nhiễm môi trường cũng là một vấn đề người dân mong muốn Nhà nước quan tâm giải quyết. Ô nhiễm môi trường tiếp tục là vấn đề nóng theo phản ánh của người dân trong năm 2019 và nguyên nhân dẫn tới mối quan ngại sâu sắc này rất có thể là do chất lượng không khí và nguồn nước giảm sút, trong khi chính quyền địa phương chậm xử lý phản ánh của người dân. Vì vậy, người dân ngày càng kỳ vọng Nhà nước vừa tạo cơ hội phát triển kinh tế, vừa phải bảo vệ môi trường.
Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh năm 2019
Kết quả phân tích số liệu thống kê PAPI năm 2019 cho thấy, chính quyền các tỉnh/thành phố cần thực hiện nhiều chính sách hiện hành hiệu quả hơn nữa nhằm đáp ứng yêu cầu và kỳ vọng của người dân. Điểm tổng hợp PAPI 2019 cấp tỉnh cao nhất (46,74 điểm) và mức điểm tối đa (80 điểm), trên thang điểm từ 10 đến 80 điểm cho tất cả 8 chỉ số nội dung, có mức chênh lệch rất lớn. Mức chênh này cho thấy, còn nhiều cơ hội đổi mới chính sách và cách thức thực thi chính sách để chính quyền các cấp ngày càng công khai, minh bạch hơn, thực hiện trách nhiệm giải trình tốt hơn, đáp ứng tốt hơn yêu cầu ngày một cao của người dân, thực hành liêm chính tốt hơn, đặc biệt là trong năm cuối của nhiệm kỳ chính quyền các cấp giai đoạn 2016-2021.
Kết quả Chỉ số PAPI 2019 đến từng nội dung thành phần cho thấy, mỗi địa phương đều có những điểm mạnh và điểm yếu riêng. Không có địa phương nào thuộc về nhóm đạt điểm cao nhất ở cả 8 chỉ số nội dung. Bến Tre, tỉnh đạt điểm cao nhất toàn quốc, nằm trong nhóm 16 tỉnh/thành phố đạt điểm cao nhất ở 6 trong số 8 chỉ số nội dung. Song Bến Tre lại có tên trong số 16 tỉnh/thành phố đạt điểm thấp nhất ở chỉ số lĩnh vực nội dung ‘Quản trị điện tử’. Ngược lại, mặc dù Bình Định đạt điểm tổng hợp thấp nhất toàn quốc, nhưng lại nằm trong nhóm 16 tỉnh/thành phố đạt điểm trung bình cao ở 2 chỉ số lĩnh vực nội dung ‘Trách nhiệm giải trình với người dân’ và ‘Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công’. Qua đó có thể thấy, không có một giải pháp nào có thể giải quyết mọi vấn đề của từng tỉnh/thành phố. Thay vào đó, các cấp chính quyền địa phương cần nghiên cứu từng chỉ tiêu cụ thể, rà soát những điểm người dân đã hoặc chưa hài lòng, từ đó tìm giải pháp phù hợp với từng địa phương nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động của chính quyền các cấp.
Kết quả so sánh 6 chỉ số lĩnh vực nội dung không thay đổi qua hai năm 2018-2019, hàm chứa một số thông điệp quan trọng đối với từng tỉnh/thành phố. Chẳng hạn, chỉ có hai tỉnh Bến Tre và Thừa Thiên-Huế có những bước tiến đáng kể trong thực hiện chính sách khuyến khích sự tham gia chủ động của người dân ở cấp cơ sở. Trong khi đó, có tới 37 địa phương có mức sụt giảm điểm đáng kể ở chỉ số nội dung 1 "Tham gia của người dân ở cấp cơ sở". Ở chỉ số nội dung 2 "Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định ở địa phương", 15 tỉnh/thành phố đạt những bước tiến bộ đáng kể, trong khi chỉ có 4 địa phương sụt giảm. Ở chỉ số nội dung 3 "Trách nhiệm giải trình với người dân", chỉ có 8 địa phương được đánh giá có tiến bộ trên 5% điểm, trong khi có tới 12 tỉnh/thành phố có mức điểm sụt giảm trên 5% điểm. Ở chỉ số nội dung 4 "Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công", có tới 23 tỉnh/thành phố có mức tiến bộ đáng kể qua hai năm. Ở chỉ số nội dung 5 "Thủ tục hành chính công", chỉ có tỉnh Tiền Giang có mức cải thiện đáng kể với mức tăng trưởng 5,67% điểm và cũng chỉ có hai tỉnh Khánh Hòa và Quảng Ninh có mức điểm sụt giảm đáng kể. Ở chỉ số nội dung 6 “Cung ứng dịch vụ công”, 10 tỉnh/ thành phố có mức gia tăng điểm đáng kể, và các tỉnh/ thành phố còn lại hầu như không thay đổi (với mức tăng, giảm nằm trong khoảng từ -5% đến 5% điểm - mức thay đổi không có ý nghĩa thống kê).
Một điểm đáng chú ý từ phát hiện nghiên cứu PAPI qua các năm, đó là, ở một số chỉ số nội dung, việc tập trung theo vùng miền khi theo dõi phân bố của các tỉnh/thành phố theo bốn nhóm hiệu quả vẫn rõ nét. Các tỉnh/thành phố phía Bắc có xu hướng thuộc về nhóm đạt điểm từ trung bình cao đến cao nhất ở các chỉ số nội dung "Tham gia của người dân ở cấp cơ sở", "Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định". Các tỉnh Bắc Trung Bộ đạt điểm cao hơn ở chỉ số nội dung "Trách nhiệm giải trình với người dân". Trong khi đó, các tỉnh/ thành phố phía Nam có xu hướng đạt điểm cao hơn ở các chỉ số nội dung "Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công", "Thủ tục hành chính công", "Cung ứng dịch vụ công" và "Quản trị môi trường".
Khác với kết quả năm 2018, chỉ số PAPI năm 2019 cho thấy có sự phân bố đồng đều hơn giữa các miền ở chỉ số nội dung 8 "Quản trị điện tử", với điểm số trung bình toàn quốc chỉ đạt 4,5 điểm trên thang điểm từ 1 đến 10 điểm. Trong báo cáo PAPI những năm trước, những khác biệt vùng miền này có thể gợi mở một số vấn đề các cơ quan trung ương phụ trách phát triển vùng cần ưu tiên hỗ trợ các địa phương giải quyết những vấn đề còn tồn tại đồng thời thúc đẩy việc chia sẻ, học hỏi kinh nghiệm liên vùng.
Có thể nói, chỉ số PAPI đóng vai trò là "tấm gương" giúp các cấp chính quyền soi chiếu lại hoạt động trong một năm vừa qua, đồng thời, tạo tập quán cạnh tranh lành mạnh, văn hóa học hỏi kinh nghiệm giữa các chính quyền địa phương. Chính vì vậy, để hiểu rõ hơn những vấn đề cần cải thiện trong hoạt động công vụ, lãnh đạo chính quyền các cấp địa phương cần xem xét từng chỉ tiêu đánh giá cụ thể của chỉ số PAPI, nhằm đạt được hiệu quả cao trong quản trị và hành chính công tại địa phương mình./.
Thu Hường