Với mục tiêu phát huy thế mạnh của cả khu vực công và khu vực tư cho phát triển, mô hình hợp tác công - tư đã được các nước trên thế giới áp dụng, triển khai và ngày càng trở nên phổ biến trong nhiều thập niên gần đây. Ở Việt Nam, với thực tế nguồn ngân sách đầu tư phát triển các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công… còn hạn hẹp thì việc triển khai áp dụng mô hình hợp tác đầu tư này cũng ngày càng được quan tâm và đẩy mạnh. Tuy nhiên, thực tế triển khai các dự án theo mô hình hợp tác công - tư ở nước ta còn nhiều bất cập và hạn chế. Do vậy, để có thể khai thác và phát huy tối đa, tiềm năng, hiệu quả của mô hình hợp tác này, hiện nay Việt Nam đang từng bước hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách đồng bộ, phù hợp hơn nhằm đảm bảo lợi ích thiết thực trong phát triển.
Mô hình hợp tác công tư ở một số quốc gia trên thế giới
Mô hình hợp tác công - tư (Public-Private Partner - PPP) là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án. Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, do đó mô hình hợp tác này sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.
Có nhiều hình thức hợp tác PPP, song hiện nay trên thế giới có 5 hình thức phổ biến: xây dựng - chuyển giao (Build - Transfer: BT); xây dựng - cho thuê - chuyển giao (Build - Lease - Transfer: BLT); xây dựng - vận hành - chuyển giao (Build - Operate - Transfer: BOT); xây dựng - chuyển giao - vận hành (Build - Transfer - Operate: BTO) và xây dựng - sở hữu - vận hành (Build - Own - Operate: BOO).
Theo thống kê, đã có nhiều công trình nổi tiếng như: Xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ XVIII, các cây cầu ở London hoặc cây cầu Brooklyn ở New York vào thế kỷ XIX được xác định là đã áp dụng mô hình hợp tác PPP. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980. Mặc dù, không phải quốc gia nào cũng thành công, song với hơn 100 quốc gia đang áp dụng khá hiệu quả, cho thấy mô hình này là một giải pháp tích cực ở nhiều quốc gia, lôi cuốn khu vực tư nhân tham gia cùng với nhà nước nhằm giảm áp lực chi ngân sách cho các dịch vụ công của Chính phủ.
Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành công dự án PPP. Bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX, quốc gia này đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng rãi. Theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, hiện PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh. Trong đó, môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất. Tính đến nay, tại Anh đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang thực hiện. Với nguyên tắc chỉ lựa chọn những dự án PPP tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống, Chính phủ Anh đã giúp cho quốc gia này trở thành một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đạt được nhiều thành công trong việc thực hiện PPP.
Tại Ấn Độ, từ những năm 1990, quốc gia này cũng đã áp dụng PPP rộng rãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Các chuyên gia của Ấn Độ cho rằng, sự tham gia của nguồn vốn tư nhân và cách quản lý hiệu quả của họ, với những kỹ thuật tiên tiến được thực hiện sẽ đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trong nhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm tăng hiệu quả của các công trình, giúp giải phóng áp lực cho nguồn vốn của Chính phủ và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã hội. Với các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía Chính phủ, cùng sự minh bạch trong thiết kế các hợp đồng PPP… là những yếu tố quan trọng nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở quốc gia này.
Tại Hàn Quốc, mô hình PPP chính thức được triển khai từ năm 1994 cùng với việc ban hành Luật thúc đẩy vốn đầu tư tư nhân vào hạ tầng. Khi Luật được áp dụng vào thực tế, có hơn 100 dự án khác nhau trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở đã được triển khai theo hình thức PPP. Tuy nhiên, với nhiều thiếu sót trong Luật năm 1994, năm 1999, Hàn Quốc đã ban hành Luật về hợp tác công tư mới, thay thế luật cũ. Luật này đã cải thiện các hình thức hợp đồng, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, đồng thời quy định bắt buộc phải nghiên cứu tính khả thi khi triển khai dự án, cũng như hệ thống xử lý rủi ro khác và thành lập một Trung tâm nghiên cứu triển khai PPP (PICKO). Đến năm 2001, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành kế hoạch 10 năm triển khai PPP, cho thấy quyết tâm của Chính phủ trong việc tập trung phát triển vào các dự án theo hình thức PPP. Bên cạnh đó, Hàn Quốc còn thực hiện việc khuyến khích các dự án PPP bằng hình thức miễn, giảm thuế. Trong nhiều hợp đồng, Chính phủ có thể bảo lãnh doanh thu lên tới 90%, qua đó kích thích tư nhân đầu tư do họ hầu như không phải gánh chịu rủi ro doanh thu mà phần rủi ro này chuyển phần lớn sang Chính phủ.
Số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới cho biết, ở các nước đang phát triển, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990. Theo đó, trong 20 năm (từ năm 1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển, với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỷ USD. Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước. Bên cạnh đó, xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Thời gian gần đây, mặc dù ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng song vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT). Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu là do hạn chế của các cơ sở pháp lý và chế tài xử lý của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng triển khai đầu tư theo hình thức hợp tác công tư tại Việt Nam
Từ kinh nghiệm đi trước của các quốc gia trên thế giới, tại Việt Nam hình thức hợp tác công - tư (PPP) cũng được xem là giải pháp phù hợp để thực hiện các dự án phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, các dịnh vụ công… nhằm giảm áp lực cho ngân sách quốc gia và giảm sự lệ thuộc vào nguồn vốn ODA, nâng cao hiệu quả đầu tư, cải thiện chất lượng dịch vụ, đồng thời giảm các tiêu cực trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản.
Mô hình PPP đã được thực hiện cách đây hơn 20 năm ở nước ta với khung pháp lý ban đầu là Nghị định số 77/ CP ngày 18/6/1997 về Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong nước. Sau đó, các khung khổ pháp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư theo hình thức PPP ngày được hoàn thiện và kiện toàn. Đến nay, đã có 4 Nghị định điều chỉnh chi tiết hoạt động đầu tư theo hình thức PPP trên cơ sở các quy định tương ứng của các luật khác; và mới nhất là Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP ban hành ngày 04/5/2018. Nghị định này có hiệu lực từ ngày 19/6/2018 thay thế Nghị định số 15/2015/NĐ-CP. Với nền tảng pháp lý được ban hành, nhiều dự án đầu tư theo phương thức kết hợp sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước với vốn đầu tư tư nhân để xây dựng các công trình công ích đã được triển khai thực hiện trong nhiều năm qua. Theo thống kê, đến nay, Việt Nam đã thực hiện được 336 dự án, trong đó 140 dự án thực hiện theo hợp đồng BOT, 188 dự án theo hình thức hợp đồng BT và 8 dự án là các hình thức hợp đồng khác. Trong đó, tổng nguồn lực huy động được để thực hiện các dự án về cơ sở hạ tầng đạt khoảng 69 tỷ USD. Các dự án này đã góp phần làm hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng của Việt Nam, là điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
Thời gian gần đây, lĩnh vực thu hút đầu tư dưới hình thức PPP đã có sự thay đổi, ngoài đầu tư vào ngành điện, các dự án PPP được đề xuất và thực hiện khá nhiều trong lĩnh vực giao thông. Theo đó, tính đến tháng 9/2018, Bộ Giao thông Vận tải đã huy động gần 210 nghìn tỷ đồng đầu tư vào 68 dự án PPP, trong đó, có 61 dự án (với tổng vốn đầu tư trên 178 nghìn tỷ đồng) đã được đưa vào khai thác, sử dụng. Ngoài ra, còn có 104 dự án (tổng vốn 144 nghìn tỷ đồng) đầu tư các công trình xây dựng dưới hình thức PPP từ 41 tỉnh, thành phố trong cả nước, trong đó, 51 dự án (với vốn đầu tư gần 35 nghìn tỷ đồng) đã hoàn thành và được đưa vào khai thác.
Một số lĩnh vực thu hút dự án PPP khác là cấp thoát nước, bảo vệ môi trường. Thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và các một số thành phố lớn khác là những địa phương thu hút chủ yếu nguồn vốn đầu tư dưới hình thức PPP. Tại Hà Nội, theo Báo cáo của Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố, đến tháng 9/2017, đã xây dựng phương án đề xuất đầu tư dưới hình thức PPP gồm 128 dự án (với tổng số vốn 332 nghìn tỷ đồng), trong đó, có 8 dự án (với tổng vốn đầu tư 13,6 nghìn tỷ đồng) đã hoàn thành, 9 dự án (với tổng vốn đầu tư gần 16 nghìn tỷ đồng) đang triển khai thực hiện…
Có thể thấy, việc huy động vốn từ các nguồn ngoài Nhà nước trong các dự án PPP đã giúp cải thiện đáng kể cơ sở hạ tầng, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế nước ta. Tuy nhiên, trong thời gian qua, việc triển khai hợp tác đầu tư theo hình thức này vẫn còn tồn tại nhiều bất cập. Số liệu thống kê năm 2017 cho thấy, cả nước có khoảng 58% số dự án PPP là chỉ định nhà đầu tư. Nhiều bộ, ngành, địa phương còn chưa chủ động đề xuất các dự án khả thi để thực hiện đầu tư theo hình thức này. Bên cạnh đó, các dự án PPP đưa ra đấu thầu cũng chưa nhận được sự quan tâm của các nhà đầu tư tư nhân. Thực tế cho thấy, nhiều công trình PPP có chi phí đầu tư cao, chưa tương xứng với chất lượng và lợi ích mà các dự án này mang lại. Nhiều công trình có chi phí phát sinh cao, thời gian thi công bị kéo dài làm đội tổng kinh phí đầu tư lên cao hơn so với dự toán. Điều này kéo theo nhiều vấn đề phát sinh gây ra khó khăn cho vận hành và quản lý dự án… Bên cạnh đó, có rất ít dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông thu hút được nhà đầu tư nước ngoài. Việc thiếu vắng các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP không chỉ làm hạn chế một nguồn vốn quan trọng, mà còn khiến Việt Nam không tiếp cận được những công nghệ tiên tiến và phương thức quản lý hiện đại từ hình thức đầu tư này mang lại.
Ngoài ra, những hạn chế trong thi công, kiểm tra, giám sát cùng các yêu cầu về chất lượng, tiến độ của các công trình PPP… cũng chưa được đảm bảo. Hệ thống cơ chế chính sách trong triển khai mô hình hợp tác PPP chưa đồng bộ, một số nội dung thuộc hợp đồng triển khai dự án liên quan và chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản khác nhau… gây khó khăn cho nhà đầu tư và cả cơ quan quản lý trong quá trình thực hiện dự án.
Trước những bất cập và hạn chế của việc triển khai thực hiện các dự án theo mô hình hợp tác PPP, hiện nước ta cũng đang hoàn thiện cơ chế chính sách, tạo khung pháp lý cao hơn, minh bạch hơn, ổn định hơn, phù hợp với thông lệ để thu hút và khuyến khích các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tham gia đầu tư theo hình thức PPP. Theo đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, với tư cách là cơ quan chủ trì biên soạn Dự thảo Luật PPP đang từng bước nghiên cứu, hoàn thiện, tổng hợp, tiếp thu các ý kiến góp ý, cùng sự hỗ trợ kỹ thuật, đào tạo năng lực… để xây dựng Dự thảo Luật PPP đảm bảo chất lượng và đúng tiến độ trong thời gian tới.
Nguyên tắc và mục tiêu của việc xây dựng Luật PPP là nhằm thể chế hóa định hướng, chỉ đạo về phát triển cơ sở hạ tầng quốc gia, huy động nguồn lực tư nhân qua PPP, xây dựng khung pháp lý riêng biệt, rõ ràng, khoa học cho dự án PPP, xử lý các mâu thuẫn, khác biệt giữa các Luật, đảm bảo phù hợp với cam kết quốc tế về đầu tư, thương mại mà Việt Nam là thành viên… Luật PPP dự kiến cũng được xây dựng tuân thủ nguyên tắc thị trường, lấy lợi ích của người dân và nhà đầu tư làm trọng tâm, thu hút tối đa nguồn lực của khu vực tư nhân, sử dụng hiệu quả nguồn lực của Nhà nước, đảm bảo cơ chế thực hiện dự án, lựa chọn nhà đầu tư cạnh tranh, công khai, minh bạch, đơn giản, hiệu quả. Đồng thời, phát huy các quy định của PPP đã triển khai hiệu quả, đảm bảo thông lệ quốc tế, hoàn thiện, đổi mới, tránh xáo trộn khung thể chế về PPP để không ảnh hưởng đến các dự án đang triển khai... Trong thời gian tới, với nền tảng pháp lý đủ mạnh và quyết tâm đi đúng hướng, tuân thủ luật lệ, mô hình hợp tác PPP ở Việt Nam được kỳ vọng sẽ ngày càng phát triển, mang lại hiệu quả kinh tế thiết thực trong đầu tư phát triển đất nước./.
Thu Hòa