Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) được xem là một trong những giải pháp tối ưu để giải quyết bài toán thiếu vốn đầu tư phát triển hạ tầng. Trong 2 thập kỷ qua, việc triển khai các dự án PPP đã đóng góp đáng kể trong phát triển hạ tầng. Tuy nhiên, quá trình triển khai các dự án PPP còn chậm, quy mô nhỏ... đây là những vướng mắc cần sớm tháo gỡ để đẩy nhanh thực hiện các dự án trong thời gian tới.
Thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng PPP
Chủ trương, quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chính phủ về cơ chế thu hút nguồn lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng, đặc biệt thông qua hình thức PPP đã được khẳng định từ nhiều năm qua. Theo đó, mô hình đầu tư theo phương thức PPP bắt đầu được thực hiện từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77-CP về Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước. Qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, hiện hoạt động PPP và nội dung lựa chọn nhà đầu tư PPP được quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và chịu sự điều chỉnh của các luật khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công, Luật Đất đai…
Ảnh minh họa (Nguồn: Internet)
Theo văn bản pháp luật, đầu tư theo PPP thông qua 7 hình thức cụ thể như: Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT), Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL), Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT), Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M) các loại hợp đồng này cùng chung bản chất là hợp tác công tư, nhưng với mỗi hình thức khác nhau sẽ có ưu nhược điểm riêng.
Trên nền tảng pháp lý, nhiều dự án đầu tư theo phương thức PPP để xây dựng các công trình công ích đã được triển khai thực hiện trong nhiều năm qua. Theo Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009, Việt Nam có 32 dự án đầu tư theo hình thức PPP với tổng số vốn cam kết khoảng 6,7 tỷ USD; giai đoạn từ 1990- 2014, Việt Nam có 95 dự án PPP hoàn thành thu xếp tài chính. Hầu hết các dự án PPP tập trung vào ngành điện (75 dự án), khu vực cảng biển (7 dự án), lĩnh vực viễn thông (4 dự án) và lĩnh vực nước (4 dự án).
Những năm gần đây, lĩnh vực thu hút đầu tư dưới hình thức PPP đã có sự thay đổi, ngoài đầu tư vào ngành điện, các dự án PPP được đề xuất và thực hiện khá nhiều trong lĩnh vực giao thông. Một số lĩnh vực thu hút dự án PPP khác là cấp thoát nước, bảo vệ môi trường. TP. Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh và các thành phố lớn là những địa phương thu hút chủ yếu nguồn vốn đầu tư dưới hình thức PPP.
Tính đến 11/2019, cả nước có 336 dự án PPP đã ký kết hợp đồng, trong đó, 140 dự án áp dụng loại hợp đồng BOT, 188 dự án áp dụng loại hợp đồng BT và 8 dự án áp dụng các loại hợp đồng khác. Tổng vốn huy động vào đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng quốc gia đạt khoảng 1,6 triệu tỉ đồng. Các dự án PPP được triển khai khắp cả nước trong những năm qua góp phần tích cực hoàn thiện số lượng, chất lượng hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, năng lượng, hạ tầng đô thị, xử lý nước thải, rác thải..., kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ công của người dân và nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế - xã hội đất nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, kích cầu sản xuất trong nước, tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Theo đánh giá của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF), chỉ số năng lực cạnh tranh toàn cầu 2017- 2018 Việt Nam xếp thứ 79 trong số 137 quốc gia trên thế giới về chất lượng cơ sở hạ tầng, tăng 2 bậc so với năm 2014 và tăng 44 bậc so với năm 2010 (xếp thứ 123).
Tuy nhiên, trong thực tiễn triển khai, các dự án được thực hiện còn mang tính đơn lẻ, không có chính sách và tầm nhìn chiến lược để tạo dựng thị trường PPP, thiếu sự chuẩn bị của khu vực nhà nước trong việc hợp tác với khu vực tư nhân và lợi ích xung đột giữa các bên trong nhiều dự án. Hiện quy định về PPP ở nước ta được các nhà đầu tư đánh giá có tính ổn định chưa cao, trong khi đó Hợp đồng dự án PPP thường kéo dài 20 - 30 năm, nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính bền vững của các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng. Do vậy, rủi ro khi chính sách thay đổi là hiện hữu đối với nhà đầu tư, dẫn tới việc nhiều nhà đầu tư đề xuất áp dụng bảo lãnh hoặc yêu cầu mức lợi nhuận cao hơn, thời gian thu hồi vốn dài hơn, nhằm bù đắp những rủi ro mà nhà đầu tư phải chịu. Điều này gián tiếp làm tăng chi phí dự án, chi phí xã hội để thực hiện dự án PPP, cũng như chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư nước ngoài.
Bên cạnh đó còn một số tồn tại, bất cập như: Khung pháp lý thể chế chồng chéo, không hiệu quả. Dự án không được chuẩn bị tốt, cơ chế chia sẻ rủi ro không hiệu quả, hợp đồng dự án lỏng lẻo. Hầu hết các dự án được thực hiện kiểm toán đều áp dụng hình thức chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn rủi ro lãng phí, thất thoát và chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án. Dự án kém hấp dẫn nhà đầu tư do thiếu cơ chế bố trí vốn đầu tư công tham gia đầu tư trong dự án PPP cũng như thiếu công cụ chia sẻ rủi ro cho dự án (như: Bảo lãnh doanh thu, lưu lượng, chuyển đổi ngoại tệ, thay đổi quy hoạch...). Việc công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, công khai. Công tác giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo.
Ngoài ra, chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư cũng như cơ quan có liên quan phía Nhà nước còn thiếu, chưa chặt chẽ; Thiếu quy định về vai trò, trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư như về cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro, giải quyết tranh chấp giữa các bên tham gia dự án....
Để tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, các vấn đề về kết cấu hạ tầng, đặc biệt là giao thông, năng lượng, thủy lợi. cần tiếp tục được đầu tư, đi trước một bước. Theo tính toán của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), tổng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam giai đoạn 2015-2025 là 167 tỷ USD, trung bình mỗi năm cần 16,7 tỷ USD; còn theo HSBC, nhu cầu giai đoạn 2016-2030 là 259 tỷ USD, trung bình 17,2 tỷ USD mỗi năm.
Tiềm năng thị trường hạ tầng của Việt Nam được các nhà đầu tư quốc tế đánh giá rất cao. Ngân hàng ADB ước tính, trong giai đoạn 2017-2030 nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng của Việt Nam sẽ vào khoảng 480 tỷ USD. Trong những năm tới, chỉ riêng nguồn vốn cho xây dựng cơ sở hạ tầng cần ít nhất 20 tỷ USD/năm. Còn theo Báo cáo “Khảo sát nhà đầu tư kết cấu hạ tầng toàn cầu năm 2019” do Viện Nghiên cứu cơ sở hạ tầng EDHEC (Singapore) phối hợp với Global Infrastructure Hub thực hiện, Việt Nam đứng trong top 5 quốc gia đang phát triển, cùng với Ấn Độ, Trung Quốc, Brazil và Indonesia, là nơi có thị trường hạ tầng nhiều tiềm năng nhất trong 5 năm tới.
Trong điều kiện nguồn ngân sách Nhà nước chỉ đáp ứng khoảng 50% tổng nhu cầu, nguồn vốn hỗ trợ chính thức ODA sắp hết thì việc huy động vốn đầu tư theo mô hình đối tác công tư (PPP) sẽ góp phần cải thiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội, đóng vai trò then chốt trong giai đoạn phát triển hiện tại và tương lai.
Giải pháp phát triển cơ sở hạ tầng PPP
Khung pháp lý hiện nay mới dừng ở Nghị định là chưa đủ để nhà đầu tư yên tâm, cũng như không thể giải quyết những vướng mắc trong triển khai do còn bị hạn chế bởi các luật hiện hành. Luật PPP đang được xây dựng với nhiều nội dung đổi mới, được xem là một cam kết mạnh mẽ của Chính phủ trong nỗ lực xây dựng môi trường thể chế pháp lý hiệu quả, ổn định và thuận lợi cho việc triển khai dự án PPP. Dự thảo Luật PPP được xây dựng gồm 11 chương với 102 điều, những điểm mới đáng chú ý trong dự thảo Luật PPP như: Đẩy mạnh đấu thầu rộng rãi cạnh tranh, rút ngắn thủ tục đấu thầu; Việc lựa chọn dự án được thực hiện kỹ lưỡng thông qua cơ chế thành lập Hội đồng thẩm định dự án PPP… luật hóa các quy định nghị định, thông tư để khơi thông dòng vốn đầu tư theo hình thức PPP.
Thể chế pháp lý mới, cơ hội thế hệ dự án mới được kỳ vọng sẽ xuất hiện trong nhiều lĩnh vực, không chỉ giới hạn trong các lĩnh vực truyền thống như: Đường bộ, năng lượng, cấp nước…, mà còn bao gồm các lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ công ứng dụng công nghệ thông tin, đường sắt, hàng không, logistics, y tế, vệ sinh môi trường...
Khi các rào cản được gỡ bỏ, các dự án PPP tại Việt Nam phù hợp với thông lệ quốc tế, tiềm năng thị trường hạ tầng của Việt Nam sẽ là cơ hội cho các nhà đầu tư quốc tế. Đồng thời, nhiều tập đoàn tư nhân trong nước ngày càng mạnh lên về tiềm lực tài chính, công nghệ, xây dựng, kỹ năng quản lý và vận hành các dự án quy mô lớn. Đây còn là điều kiện tạo cơ sở kỳ vọng một thế hệ nhà đầu tư PPP mới trong và ngoài nước chuyên nghiệp và có năng lực tốt hơn để tham gia các dự án PPP thế hệ mới tại Việt Nam trong thời gian tới.
Cùng với những kỳ vọng từ Luật PPP sẽ mang lại khi được ban hành, phát triển cơ sở hạ tầng PPP thời gian tới cũng cần tập trung vào các giải pháp kiến nghị như:
Một là, cần tạo môi trường pháp lý và quy định phù hợp, cụ thể là việc xây dựng Luật Đầu tư, theo hình thức đối tác công-tư. Luật PPP sớm ban hành để không chỉ thúc đẩy mà còn tăng cường hiệu quả thu hút đầu tư nước ngoài vào mọi lĩnh vực kinh tế, đặc biệt là trong phát triển cơ sở hạ tầng.
Hai là, tăng hiệu quả hợp tác công tư, cơ quan Nhà nước cần thay đổi tư duy quản lý kinh tế, tăng cường các thể chế xúc tiến, phát triển thị trường hợp tác công tư PPP, thành lập quỹ phát triển PPP Quốc gia. Bên cạnh đó, mối quan hệ công tư giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cần phải có sự thay đổi để thích ứng với tình hình thời cuộc.
Ba là, Chính phủ, các Bộ ngành liên quan xây dựng các quy định về lập, công bố danh mục dự án thu hút đầu tư thí điểm theo các hình thức PPP. Đảm bảo thực hiện có hiệu quả công tác kế hoạch trong việc huy động và sử dụng nguồn vốn đầu tư theo các hình thức hợp đồng PPP phù hop với điều kiện thực tế. Tạo điều kiện để các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế tiếp cận cơ hội đầu tư.
Bốn là, lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán hợp đồng dự án phù hợp với quy định hiện hành của Việt Nam nhằm đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có đủ năng lực, kinh nghiệm để tham gia thực hiện dự án. Đảm bảo tính công bằng cho các nhà thầu, có những chính sách hỗ trợ nhằm thu hút các nhà đầu tư tham gia vào các dự án như: Miễn giảm các loại thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp.
Năm là, tiến hành đào tạo, tăng cường nhân sự đáp ứng công tác quản lý Nhà nước, giải quyết những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện các mô hình. Xây dựng nguồn nhân lực đảm bảo trình độ, chuyên môn hiểu biết về PPP. Đồng thời, cử người đi tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng thông qua các khóa học về PPP do những nhà quản lý có kinh nghiệm ở Việt Nam và các nhà tư vấn nước ngoài có kinh nghiệm từ các quốc gia đã thực hiện PPP thành công tham gia giảng dạy và tập huấn.
Sáu là, tuyên truyền trên các phương tiện thông tin về lợi ích và chính sách ưu đãi đối với các dự án đầu tư theo hình thức PPP, từ đó kêu gọi các nhà đầu tư tham gia vào dự án. Hướng dẫn cụ thể cho các nhà đầu tư khi cần tìm hiểu thông tin, ký kết và thực hiện hợp đồng.
Bảy là, tăng cường sự giám sát, đánh giá của cộng đồng dân cư trong quá trình thực hiện các mô hình đối tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng. Tăng cường sự tham gia đóng góp ý kiến của cộng đồng dân cư, của doanh nghiệp trong việc lập quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội./.
Minh Thư